理论研究
地方立法如何防止“有权任性”
修改后立法法施行一年调查作者:王斗斗    文章来源:法制日报    点击数:4542    更新时间:2016/3/14【字体:
    冼金桃的七大姑八大姨都来了,用她的话说,“比过年还热闹”。
  2015年7月5日,夜已深。海南省三亚市商品街的冼金桃家里却灯火通明、讨论正酣——
  “公园里占道经营问题太突出!”
  “还有捕捉白鹭的,该重罚!”
  “违规垂钓也该加进去!”
  “私自拉吊床的,也得管管!”
  ……
  听说市里要来调研白鹭公园立法,冼金桃专门召集了家庭会议,收集意见。他们住在公园附近多年,最有发言权。
  “法规从草案到征求意见稿,再到表决稿,八易其稿,既充分吸取了群众的智慧,也收获了多方社会力量的积极支持。”三亚市人大常委会副主任许焕中说。
  去年12月1日,《三亚市白鹭公园保护管理规定》正式施行,成为设区的市被赋予立法权后全国首个地方性法规。
  如今,距修改后立法法施行已近一年,如何确保各地稳妥推进落实赋予设区的市地方立法权工作?面对新权力,如何确保地方“有权不任性”?又如何在“有效管用”上做文章,确保立法质量?
  “赞成2761票,反对81票,弃权33票。”2015年3月15日,十二届全国人大三次会议表决通过了关于修改立法法的决定——这也是我国15年来首次修改立法法。
  “功德圆满。”全国人大代表、清华大学法学院教授周光权在微信朋友圈评价道。周光权称,立法法修改,就是要使立法更加科学、民主,贴近民生。
  作为立法法修改的重点,依法赋予设区的市立法权,是许多地方多年的期盼,也是党中央作出的重大决策。
  2013年,党的十八届三中全会提出“逐步增加有地方立法权的较大的市数量”。2014年,党的十八届四中全会进一步要求“依法赋予设区的市地方立法权”。
  过去,有的地方、部门往往用“红头文件”替代地方性法规、规章,针对此,党的十八届四中全会明确要求,“禁止地方制发带有立法性质的文件”。全国人大常委会法工委副主任阚珂分析说,在这样的前提下,及时赋予地方立法权显得十分必要,可以倒逼地方用法治思维和法治方式开展工作。
  修改后的立法法,明确规定将地方立法权扩大到所有设区的市,并由省级人大常委会确定设区的市开始制定地方性法规的具体步骤和时间。
  除原来31个省、自治区、直辖市和49个已享有地方立法权的设区的市共80个主体外,修改后的立法法又赋予其他237个设区的市、30个自治州、4个不设区的地级市享有制定地方性法规的权力。
  从过去的80个,到现在的300多个,具有地方立法权的立法主体数量成倍增加,这在上海市人大常委会法工委主任丁伟看来,是经济社会发展的必然形势。“依法赋予所有设区的市立法权,是全面深化改革和全面推进依法治国的重要举措,是中央统一领导下充分发挥中央和地方两个积极性的必然要求,也是我国法治发展史的里程碑。”
  2015年12月3日,四川省十二届人大常委会第十九次会议决定自贡等13个市制定地方性法规,成为全国第一批确定数量最多的省之一。四川省人大常委会法工委主任田万国解释说,赋予设区的市地方立法权后,可以解决市州城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护中遇到的诸多问题,防止一些地方政府通过“红头文件”自行设定权力等违法现象。“对本地区来讲,不仅是设区的市人大立法工作的开端,更是推动地方人大工作的重要契机,还为加快地方科学发展、推进地方依法治理提供了有力抓手。”
  赋予设区的市立法权意义重大,但落实起来难度不小。如何确保各地推进过程“蹄疾而步稳”?
  2015年9月,全国人大常委会法工委组织召开第二十一次全国地方立法研讨会,就全面贯彻实施修改后的立法法作出部署。
  作为参会者,丁伟回忆道:“张德江委员长出席会议并发表了重要讲话,这在全国地方立法研讨会还是第一次,充分体现了全国人大常委会领导对地方立法工作的高度重视和对广大立法工作者的亲切关怀,给所有与会同志和全体立法人以极大鼓舞。”
  “要始终坚持问题导向,紧紧抓住提高立法质量这个关键不放松。”会议特别要求,地方立法要体现地方需求、突出地方特色,因地制宜确定立法项目、设定法规内容。要把重点放在关键条款设计上,坚持能具体尽量具体、能明确尽量明确,确保立出来的法站得住、行得通、真管用。
  为了确保立法质量,广东省按照“标准不能降低、底线不能突破,成熟一个、确定一个”的原则,分3批确定广东17个市行使地方立法权的时间。对于立法能力达不到要求、立法质量得不到保障的地方,暂不确定其行使地方立法权。
  江门是广东省首批被确定行使立法权的城市。该市人大常委会法工委主任余志坚介绍,为搭上全省首批设区的市立法的第一班车,他们成立了由市委书记毛荣楷担任组长的立法筹备工作领导小组,统筹协调地方立法权启动工作。
  潭江被誉为江门的“母亲河”,随着城市化和工业化发展,潭江水质生态环境形势严峻,通过地方立法来保护好潭江显得既符合民意又十分迫切。据悉,江门将在环境保护方面破题,启动立法工作,确保立法质量。
  多个省、自治区都提出,地方立法必须突出质量第一,量力而行,不在立法数量和速度上攀比。要在本地特色上下功夫,在有效管用上做文章,把准备工作做充分,把基础工作做扎实,防止地方政府或部门利益“法律化”、行政部门“立法热情”高涨等现象。
  目前,全国设区的市根据立法法规定的立法权限立法,已出台6部法规,都属于城市管理和历史文化保护方面的事项,分别是《三亚市白鹭公园保护管理规定》《镇江市金山焦山北固山南山风景名胜区保护条例》《宿州市城镇绿化条例》《温州市市容和环境卫生管理条例》《盐城市绿化条例》和《佛山市历史文化街区和历史建筑保护条例》。
  来自全国人大常委会法工委的数据显示:截至1月31日,全国27个省、自治区中,已有24个省、自治区作出批准决定。在新赋予地方立法权的271个地方中,已有209个被确定可以开始制定地方性法规,占77%,只有62个还未确定。
  “预计到今年上半年,将全部完成批准任务。”阚珂说。
  建设高素质的立法工作队伍,是加强和改进立法工作的基础性、战略性任务。能否真正提高立法质量,真正发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用,做到让党和人民满意,关键在人、在队伍。
  立法法修改后,对有立法权的地方人大及其常委会的立法能力建设提出了更高要求,各地原来不同程度存在的立法工作力量与工作任务不相适应的矛盾更加凸显。
  谈到四川面临的挑战,田万国直言:“立法能力能否匹配是普遍面临的现实问题,而立法人才稀缺无疑是头号难题。”
  “除原来49个享有地方立法权的较大的市外,237个设区的市和4个地级市,过去有些没有法制委、法工委,有的虽设有法制委、法工委,但主要从事内务司法工作,没有从事地方立法的经验,被赋予地方立法权后,各地普遍面临立法能力与之不相适应的问题。”阚珂称。
  为了推动设区的市依法行使地方立法权,自去年8月起,全国人大常委会法工委分期对31个省(区、市)、179个市州的873名立法工作人员进行了立法法及有关制度的培训。
  培训围绕立法法修改的主要内容以及做好地方立法工作展开,共安排了全面推进依法治国、学习宪法加强宪法实施、立法法修改、地方行政立法、立法规划和立法计划的编制、立法程序、备案审查、立法技术、地方立法经验和体会等专题。
  学员中多是立法新兵,对制定地方性法规从何入手、立法程序之间如何操作衔接、法律文件的起草和格式要求等,深感“知易行难”。“新兵”们表示,通过学习,把握了立法工作必须坚持的指导思想、基本原则和重大理论问题,对于从事立法工作必须具备的知识、能力和水平有了全面系统的认识,解决了立法入门的问题。
  还有学员原来参加过一些相关培训,但感觉是吃“西餐”。“这次培训的老师都是立法实践第一线的专家,听后感觉是吃‘中餐’,更符合实际需要。”
  不少学员在培训前对如何开展立法工作心里没底,通过培训感受到,有全国人大和省级人大作坚强后盾,对于做好立法工作增强了信心、坚定了决心。
  采访中,一些地方人大还建议全国人大常委会应将培训工作常态化,“既要培训地方人大的领导同志,也要注重培训地方人大的骨干和年轻人”。
  多地人大提出,设区的市人大常委会组成人员中有法治实践经验或者法学教育背景人数比例偏低。他们建议,利用设区的市人大换届选举的时机,适当增加组成人员名额,提高有立法、审判、检察等法治实践经验或者法学教育背景组成人员的比例,充实到设区的市人大常委会组成人员中,优化组成人员结构,以满足地方立法工作需要。
  据悉,全国人大常委会正在加强智库建设,通过建立健全立法研究机构等途径和方式,加强立法理论研究,为立法工作提供人才储备和智力支持。
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