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威海政府在全国首创“五统一”管理制度  法律顾问经费按需拨付上不封顶
作者:记者 张…    文章来源:法制日报    点击数:6467    更新时间:2016/5/10【字体:

 

    政府聘请法律顾问已不是新闻,但如何发挥法律顾问的作用,避免“顾而不问”却有待破题。山东省威海市做出了探索,在全国首创政府法律顾问的“五统一”制度:统一招聘、统一管理、统一薪酬、统一考核、统一服务项目。
  威海市还专门出台规定,明确了法律顾问工作经费按需拨付、上不封顶的保障原则。
  这些制度自2014年6月实施至今,一年半有余,不仅调动了法律顾问的积极性,也促进各级政府及其部门在重大决策和涉法事项中逐渐习惯了“向专家咨询、请专家把关”。

    律师取代教授成为多数派
  早在2010年9月,威海市政府成立了法律咨询委员会,“它的性质类似于政府法律顾问,当时的成员以高校法学教授为主。”威海市政府法制办主任刘昌清告诉《法制日报》记者。
  2014年9月,威海市的政府法律顾问制度正式建立,在全国首创“统一招聘、统一管理、统一薪酬、统一考核、统一服务项目”的体制设计。 
  与法律咨询委员会的不同首先体现在人员组成上。曾经作为主要力量的高校学者在法律顾问中只有两名,而一度多在诉讼中才与政府“相见”的律师们,成了法律顾问中占据大半壁江山的组成人员。 
  律师界的反响非常积极,共计78名律师提出申请。此后,经单位推荐、市法制办会同市司法局组织遴选、市政府审定、公开公示等程序,15名法律顾问从他们之中诞生。  目前,市政府法律顾问团共由23人组成,其中设首席法律顾问1人,由市法制办负责人担任。“这种安排体现了以政府法制机构为主体的思路,也契合了十八届四中全会‘建立政府法制机构人员为主体、吸收专家和律师参加的法律顾问队伍’的精神。”威海市政府法制办主任刘昌清说。 
  威海的政府法律顾问制度甫出,就将服务范围扩大到政府工作的全部领域,尤其是将服务对象扩大到市县镇三级政府及其部门。 

    考核结果与薪酬挂钩
  为了保证政府法律顾问的服务质量,威海在全国较早地出台了针对法律顾问的详细考核办法。《威海市人民政府法律顾问考核办法》建立了法律顾问工作月报、部门季度反馈和年度工作总结相结合的考核制度,将考核结果与法律顾问薪酬挂钩。 
  根据这一办法,考核结果作为法律顾问评优及续聘、解聘的依据。日常考核中两次被评定为优秀等次的,市政府将予以表彰奖励。凡日常考核有一次被评定为不合格等次的,市政府将不再续聘。 
  考核给政府法律顾问带来压力,但他们的权利保障也有相应制度安排。威海市政府出台了《关于市政府法律顾问团经费使用管理有关问题的通知》,明确了法律顾问工作经费按需拨付、上不封顶的保障原则。截至2015年底,已支付顾问诉讼(仲裁)案件代理费150万元。

    必须习惯律师指手画脚
  法律顾问都做些什么? 
  在威海市政府法制办,记者看到了一份与考核有关的“市政府各部门、单位对法律顾问工作情况意见反馈表”。这份表列举了法律顾问的各项服务工作,包括“对重大决策和重大行政执法行为进行合法性审查、法律风险评估、法律论证,提出法律意见”、“审查规范性文件草案”、“为谈判涉及的法律问题提供法律论证意见,审查合同、协议及有关法律文书”、“为信访案件的处理提供法律意见”、“为重大突发性、群体性事件的处置提供法律意见”等。 
  这一制度的推进并不容易,政府机关一开始并不习惯于律师来“指手画脚”。比如,律师过去和公安机关打交道,都是做犯罪嫌疑人的辩护人。但以法律顾问身份出现时,公安机关成了服务对象。 
  许多行政机关签定的合同此前都有着过于简单的特点,尤其是违约责任条款缺失或粗糙。姜华丽律师被聘为威海市公安局的法律顾问。在姜华丽提出应增加违约责任条款时,最初并不被认为是必要的。“我们以前的合同都是这样的,也没有出过什么事情。”工作人员说。姜华丽于是坚持不签字,直到她的意见被接受。 
  为什么行政机关会尊重法律顾问的意见?因为有制度要求。在威海市政府法制办,记者看到了一份“合同送审需要报送的材料目录”,“法律顾问出具的法律论证意见书”是其中之一。原来,没有法律顾问的意见书,有关合同不会获得法制办的备案编号,该合同就不能签订不能生效,合同涉及的财政拨款也不能到位。 
  在“部门规范性文件报送审查需提交材料目录”中,在“市政府涉法性文件报送审查需提交材料目录”中,“法律顾问合法性审查意见书”也都是其中必备一项。 

    法律顾问忙到脚底朝天
  一开始强推的政府法律顾问制度,在政府各级部门的使用中逐渐被认为“有用”,逐渐成了“自觉”。“我们一开始担心没事情做,完不成考核。现在经常忙到脚朝天。”刘建忠律师说。
  让她有成就感的是,她提出的法律意见大都被采纳了。威海剧院改造,需要拆除周边违章建筑,但数十户商家的租赁合同尚未到期。刘建忠作为法律顾问介入后,给出了专业的解决方案,并专门为此去分管市长处汇报过两次。“原来这个事情很急,总在强调时间,在征求法律顾问意见后,这项工作就暂时停下来了。”刘建忠说。 
  而一度反应强烈的租户们也对政府工作表示出了理解。
  威海市文化广电新闻出版局局长徐元政说:“咱们去谈,谈不拢。律师从专业的角度给当事人做工作,当事人信服。” 
  另一位法律顾问丛蓉日律师在一项重大工程建设中,提出了引入代建制等法律意见,均被采纳。这些建议加快了工程建设时间、保证了工程质量。 
  政府部门的认可,激发了法律顾问的工作积极性。王卫东律师告诉记者,他有很多次工作到晚上10点多,但一点都不觉得累,“我都被自己感动了”。 
  一个街道办曾经为辖区一个小区商品房的纠纷头疼不已,这一纠纷几乎引发群体性事件。在半年的时间里,作为这个街道办的法律顾问,他晚上经常开会到深夜。 
  而一旦角色上身,他甚至与区领导激辩一番。“当时就只有一个信念,法律上有规定,是对的,我就要和区长说清楚,因为第二天就要做决策了。”后来他的意见被领导采纳了。 
  截至2015年底,威海市政府法律顾问团共出具法律意见书902件,参与重大决策论证38件,参与规范性文件论证412件,提出修改建议470余条,参与处置重大信访案件32件,代理诉讼案件96件,审查政府部门签订的民商事合同738余件次,提供法律咨询439余次,较好地发挥了智囊团作用,有力地推动了威海的依法治市进程。
制图/李晓军

 

五方面统一两方面规范
威海创新政府法律顾问管理

    威海的法律顾问制度在全国首创了“统一招聘、统一管理、统一薪酬、统一考核、统一服务项目”的制度设计。北京航空航天大学法学院教授刘保玉在接受《法制日报》记者采访时,用了六个字来评价这一创新:规范、高效、务实。
  规范,是指这一制度有规则、有组织、有程序、有章法;高效,是指这一制度的运行既遵守程序又灵活方便,反馈迅速,办事效率高;务实,是指这一制度切实是为法治政府的构建献计献策、解决问题的,不搞排场和花架子。
  入口处的从严把关与务实作风,为法律顾问制度发挥实效打下坚实的基础。山东大学教授柳砚涛分析:“威海在法律顾问团队遴选过程中,没有搞裙带关系,没有眷顾一些平时根本无暇顾及顾问工作的校长、院长等,而是务实地选取真正懂专业且热心于法律顾问工作的专家学者。” 
  完善的制度,是保障发挥法律顾问作用的前提。从规范法律顾问角度,《威海市人民政府法律顾问团工作规则》和《威海市人民政府法律顾问考核办法》,要求法律顾问开展服务工作都要遵从市法制办的管理和考核,法律顾问队伍优胜劣汰,有进有出,将指挥棒牢牢攥在政府法制办的手中。
  从规范服务部门的角度,《关于进一步加强政府法制顾问工作的通知》,对部门在重大决策、规范性文件、合同、信访以及诉讼等多项工作中何时用法律顾问、怎样用法律顾问都做了具体、细致的安排。
  法律顾问制度推行之初,政府部门认为“要跟他们对着干”。因为法律顾问经常站出来说“这是不合法的”,“不能这么做”,双方拍桌子、争得脸红脖子粗的事情时有发生。
  但是,认识在慢慢发生改变。威海法制办主任刘昌清介绍:“一开始是强制政府部门使用法律顾问,到现在,政府部门用上瘾了。”正是法律顾问的参与,才使得威海市的依法行政工作走在了山东省的前列,各项决策更加合法、合规,各项制度的出台得到老百姓的更多拥护。

 

          政府法律顾问如何不再“顾而不问”

    在法治政府建设中,法律顾问的作用不可小觑。由法律专业人士为依法行政提供建议参考,为社会治理提供法律服务,是已经为顶层设计所确认的各级政府“标配”。
  去年年底,中共中央、国务院印发《法治政府建设实施纲要(2015-2020年)》(以下简称《纲要》),对发挥法律顾问作用提出明确要求:其一,在行政机关内部重大决策合法性审查上,《纲要》要求保证法律顾问发挥积极作用;其二,在提高政府工作人员法治思维和依法行政能力上,《纲要》提出政府工作人员特别是领导干部想问题、作决策、办事情必须守法律、重程序、受监督,牢记职权法定,切实保护人民权益。注重发挥法律顾问和法律专家的咨询论证、审核把关作用。
  从一些调研披露的情况来看,法律顾问的数量配备情况目前来看相对到位,但各级政府及其工作部门的法律顾问配备量与法律顾问实际发挥的效应却极不对称。“顾而不问”,成为政府法律顾问制度在实际运行中最易遭遇的尴尬。
  顾而不问,原因或者在顾问本身怠于履行职责,或者在于行政机关将法律顾问虚置不用。在这方面,威海出台的一系列制度可谓“对症下药”:严格的考核制度和充分的财政保障,既让法律顾问有压力,又让他们有积极性尽职履责;在制度设计上,以明确的规则把征求法律顾问意见建议作为一道必经程序固化下来,培养各级领导干部重视法律顾问的意识,让他们把向法律顾问咨询作为戒不掉的习惯。
  政府法律顾问一定不是“面子工程”和“走过场”的需要,要让这项制度真正发挥作用,保障政府法律顾问切实履行顾问职责,也考验了地方政府在推进法治政府建设上的决心。

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